El 10 de marzo de 2009 se publicó en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados (http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/60/2009/mar/20090310-VIII.html) una iniciativa presentada conjuntamente por el PAN, PRI y PRD, que adiciona la fracción VII bis al artículo 107 de la Constitución Federal y que tiene por objeto, en esencia, establecer una modalidad especial para la tramitación del amparo contra leyes en materia fiscal.
Dentro de la “problemática” a que hace referencia la iniciativa, destacan los siguientes puntos:
1. Los beneficios de la promoción de juicios de amparo se concentran en grandes empresas y corporaciones, que cuentan con el apoyo de grandes despachos para promover los sumarios constitucionales.
2. Sólo el 2 o 3 por ciento de los contribuyentes recurren al amparo y de ellos, una minoría obtiene una sentencia estimatoria. Todos los demás continúan tributando con base en una ley inconstitucional, lo que crea una desigualdad de circunstancias.
3. Cada vez que se declara inconstitucional una ley, se requiere su modificación, mediante un blindaje técnico jurídico más sólido, lo que ocasiona que las disposiciones fiscales cada vez sean más complejas.
4. El amparo fiscal se ha observado como una estrategia de negocios, donde las planeaciones fiscales se realizan tomando en consideración la promoción de juicios de amparo, previendo librarse del pago de contribuciones y colocarse en una situación de ventaja frente a sus competidores.
5. De 2002 a 2007 aumentó en un 176% la promoción de juicios de amparo en relación al periodo comprendido de 1997 a 2001.
6. Los asuntos fiscales de la Primera Sala en los años 2006 y 2007 correspondió, respectivamente a un 85% y 54% de los asuntos tramitados. Llama la atención que la especialización de dicho órgano colegiado es penal y civil.
7. La práctica demuestra que después que se declara la inconstitucionalidad de una ley, todos los gobernados que no fueron al amparo inician una nueva oleada de amparos; por otra parte, no obstante que no se haya declarado su inconstitucionalidad, se siguen promoviendo sumarios de garantías.
8. El Estado mexicano devolvió, en el periodo comprendido de 2001 a 2006, la cantidad de 47 mil 183 millones de pesos, por cumplimiento de sentencias relacionadas con la inconstitucionalidad del ISR, IVA, IEPS, entre otros, lo que pone en “entredicho la certeza sobre los ingresos públicos”
9. El derecho comparado demuestra que en diversos países no existe medio de defensa alguno para promover medios legales para combatir una norma fiscal.
10. A pesar del poco porcentaje de juicios de amparo, implica un alto número de asuntos (más de 15,000 respecto del IMPAC, y cerca de 28,000 del IETU) que saturan los órganos del Poder Judicial, lo que ha obligado al Consejo de la Judicatura Federal (CJF) a establecer disposiciones de índole administrativa para atender dicha demanda.
Contenido de la reforma.
Tanto del texto legal propuesto como de la iniciativa en comento se aprecia que la propuesta de reforma constitucional consiste en:
A. Cuando el Poder Judicial Federal (suponemos que el CJF o la SCJN) advierta, oficiosamente, la tramitación de un gran número de demandas de amparo o cuando implique la fijación de un criterio de importancia y trascendencia, se decrete la acumulación de todos los asuntos.
B. Un Juez de Distrito instructor continuará con la tramitación del asunto y pondrá el expediente en estado de resolución. Durante esta fase, los contribuyentes podrán “adherirse” al amparo colectivo, lo que “facilita” la acreditación del interés jurídico y se les permite exponer nuevos conceptos de violación.
C. El Juez de Distrito instructor compilará todos los conceptos de violación hechos valer y remitirá los autos a la SCJN.
D. La SCJN, al igual que en las acciones de inconstitucionalidad, deberá declarar la inconstitucionalidad de la ley por una mayoría calificada de cuando menos 8 ministros. Si se logra dicha calificación, el amparo colectivo tendrá efectos generales, erga omnes, lo que implica que la ley fiscal perderá su obligatoriedad. Si no se logra la votación mínima, tendrá por efectos la validación de la norma. Cualquier impugnación posterior hará improcedente cualquier juicio de amparo.
E. Las sentencias de amparo no tendrán efectos retroactivos. La anulación de la ley surtirá sus efectos a partir de la publicación de la resolución.
F. La sentencia dictada en el amparo colectivo dejará sin efectos los fallos dictados con anterioridad y que se opongan a ella.
G. No procederá la suspensión del cobro del impuesto impugnado.
Comentarios en relación a la iniciativa.
A pesar de que la iniciativa en comento sólo ha sido aprobada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y se encuentra en discusión en el Senado de la República, podemos hacer algunas reflexiones en torno a su contenido.
Argumentos en contra.
Delimitación indebida al amparo fiscal. La reforma no debería de constreñir únicamente la procedencia del amparo colectivo a la materia fiscal, sino hacerlo de manera abierta, es decir, sin restricción de materia alguna. De esta manera, impugnaciones masivas (como aconteció con la Ley del ISSSTE) podrían hacerse en esta vía.
El ejercicio de un derecho no puede considerarse un abuso dentro de un Estado de derecho constitucional. Nos parece incorrecto que se alegue que la promoción de un gran número de juicios de amparo contra determinada ley (amparos masivos) se trate de un abuso por parte de los abogados fiscales o de los contribuyentes. Tan sólo es el ejercicio de un medio de control constitucional legítimamente establecido para tal fin. La práctica nos ha demostrado que del número de asuntos promovidos, por ejemplo en contra del IETU, son contados los juicios de amparo que pudieran llamarse “abusivos”, como podrían ser aquellos promovidos de manera notoriamente extemporánea o los que se intentaron en múltiples ocasiones, es decir, un mismo quejoso interpuso varios juicios de amparo. Los sobreseimientos dictados por esas razones son en un porcentaje ínfimo (tal vez no excedan de una décima de punto porcentual).
La adhesión al juicio de amparo colectiva es ociosa, si se toman en cuenta los posibles efectos generales de la sentencia; esa adhesión permitiría obtener los beneficios sin haber promovido el juicio de garantías oportunamente. Resulta incongruente que para la adhesión se pida la comprobación del interés jurídico, ya que en ese caso, únicamente debería pedirse un interés simple o legítimo. La formulación de conceptos novedosos por parte de los que no participaron en el amparo, podrían oírse vía alegatos amicus curiae, como ya lo ha hecho la SCJN en asuntos recientes.
La votación calificada de 8 ministros para la declaración de inconstitucionalidad debería modificarse. Si bien se pretende homologar al amparo colectivo con las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, el régimen de control constitucional debería modificarse de manera integral, a manera de desaparecer en aquellas instancias la votación calificada, no introducirla al amparo colectivo. Los Tribunales Constitucionales más importantes del mundo no toman sus determinaciones por votaciones calificadas (Alemania y Estados Unidos, por ejemplo), sino por mayoría simple.
El desconocimiento de sentencias ejecutoriadas dictadas con anterioridad viola derechos adquiridos. En el artículo cuarto transitorio del proyecto de reforma se establece que “Las sentencias así publicadas dejarán sin efecto, en adelante, aquellas sentencias de amparo dictadas previamente y que se contrapongan a las mismas”. Es decir, se desconocerá la majestad de la cosa juzgada y se aplicará de manera retroactiva una determinación judicial.
Limitación de los efectos de las sentencias en el amparo colectivo. El establecer que el fallo jamás tendrá efectos retroactivos (ex tunc), sino sólo para adelante (ex nunc), nos parece inadecuado. Sería preferible que se dejara abierto a la SCJN que ella, atendiendo a las particularidades del caso, fijara los efectos del fallo.
Por ejemplo, podría decretar que tratándose de contribuciones, los que promovieron al amparo obtuvieran un crédito fiscal (no la devolución del impuesto pagado) para hacer efectivo dentro de los 5 años siguientes contra cualquier impuesto (del nivel que corresponda la norma anulada, por supuesto); en el mismo caso, los contribuyentes que no hubiesen presentado demanda, válidamente pude decretarse los efectos no retroactivos.
A diferencia de los ejemplos citados en el párrafo anterior, podría decretarse la devolución del dinero en efectivo de los impuestos pagados cuando el órgano legislativo insista, año con año, en la expedición de leyes inconstitucionales, como sucede con el cobro de alumbrado público de los municipios o el impuesto predial.
Por último, la SCJN puede sopesar el costo social que implique la devolución de impuestos y, si este es de una gran envergadura, decretar los efectos sólo hacia futuro. No hay que olvidar que estaríamos en el caso de una acción de control constitucional que compartiría semejanzas con los medios de defensa abstractos, en los que generalmente los efectos no son retroactivos.
Argumentos a favor.
La instauración del amparo colectivo significará un avance en las garantías constitucionales, creando un medio eficaz de defensa.
La resolución uninstancial del amparo colectivo traerá un procedimiento mucho más expedito e implicará un menor costo para el Estado (ya no se necesitará gastar en papel de miles de informes justificados, autos del órgano jurisdiccional, dictámenes periciales con costa al erario, etcétera).
Conclusiones.
El amparo colectivo, como toda obra humana, es perfectible.
La reforma debe apoyarse, proponiendo las modificaciones respectivas. En todo caso, es mejor pasar la reforma como está, a no aprobarla por falta de consenso para sus mejoras.
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